Σ Υ Λ Λ Ο Γ Ο Σ Ε Λ Λ Η Ν Ω Ν Α Ρ Χ Α Ι Ο Λ Ο Γ Ω Ν
Ερμού 136, 10553 Αθήνα. Τηλ-Fax.: 2103252214, E-mail:archaeol@otenet.gr, www.sea.org.gr
Ερμού 136, 10553 Αθήνα. Τηλ-Fax.: 2103252214, E-mail:archaeol@otenet.gr, www.sea.org.gr
Αθήνα, 11/11/2021
Αρ. Πρωτ.: 242
Σχετικά με την Κύρωση Κώδικα νομοθεσίας για την προστασία των αρχαιοτήτων και εν γένει της πολιτιστικής κληρονομιάς
Σήμερα συζητείται στην Επιτροπή Μορφωτικών Υποθέσεων της Βουλής, σε μία συνεδρίαση, το σχέδιο νόμου του ΥΠΠΟΑ «Κύρωση Κώδικα νομοθεσίας για την προστασία των αρχαιοτήτων και εν γένει της πολιτιστικής κληρονομιάς», που δημοσιοποιήθηκε μόλις δύο μέρες πριν.
Εύλογα απορεί κανείς γιατί ένα τόσο σοβαρό νομοθέτημα, που αφορά την κωδικοποίηση διατάξεων της αρχαιολογικής νομοθεσίας οι οποίες εκπορεύονται από το άρθρο 24 του Συντάγματος, εισάγεται με κατεπείγοντα τρόπο στη Βουλή, σε μία και μόνη συνεδρίαση της αρμόδιας Επιτροπής στις 11/11/2021, ενώ το κείμενο του νομοθετήματος ήταν έτοιμο από τον Μάρτιο 2021. Σύμφωνα με τα αναφερόμενα από την Κεντρική Επιτροπή Κωδικοποίησης, το τελικό κείμενο του σχεδίου Κώδικα της νομοθεσίας που αφορά τις Αρχαιότητες και εν γένει την πολιτιστική κληρονομιά είχε παραδοθεί στην Υπουργό Πολιτισμού και Αθλητισμού στις 24/3/2021, αλλά δόθηκε στη δημοσιότητα μόλις 2 μέρες πριν, με τρόπο ώστε να μην μπορεί να γίνει επαρκής συζήτηση και επεξεργασία. Επισημαίνουμε ότι το νομοθέτημα δεν δόθηκε ούτε στις αρμόδιες Γενικές Διευθύνσεις και Διευθύνσεις του ΥΠΠΟΑ και στο προσωπικό τους, που είναι το πλέον αρμόδιο, για να επεξεργαστούν την κωδικοποίηση. Πρόκειται για μια καινοφανή διαδικασία, η οποία έχει οδηγήσει σε προφανή λάθη αλλά και παρεμβάσεις στον Ν. 3028/02 που εμφανίζονται ως απλή «κωδικοποίηση».
Το Διοικητικό Συμβούλιο του Συλλόγου Ελλήνων Αρχαιολόγων συνεδρίασε για το θέμα και διατυπώνει τις απόψεις του από την πρώτη επεξεργασία του υπό συζήτηση νομοθετήματος:
Μη προσαρμογή στον Ν. 4622/2019
Η διαδικασία κωδικοποίησης εκκινεί από τον Ν. 4622/2019, στον οποίο (άρθρο 65) αναφέρεται ότι: «1. Κατά την κωδικοποίηση λαμβάνει χώρα, κατά περίπτωση: (α) αναδιάρθρωση διατάξεων, (β) απαλοιφή των διατάξεων που έχουν καταργηθεί ρητά ή σιωπηρά, καθώς και των μεταβατικών διατάξεων που δεν έχουν πεδίο εφαρμογής πλέον, (γ) αναδιατύπωση των κειμένων σε εύληπτη γλώσσα, (δ) προσαρμογή των διατάξεων που καθορίζουν αρμοδιότητες διοικητικών και άλλων οργάνων προς το ισχύον οργανωτικό σχήμα των κεντρικών και αποκεντρωμένων κρατικών υπηρεσιών, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των νομικών προσώπων του Δημόσιου Τομέα (νομοθετική κωδικοποίηση)».
Εντύπωση προκαλεί γιατί, παρότι με τον ίδιο νόμο (Ν. 4622/2019) η αρμοδιότητα τελικής υπογραφής για πλείστες όσες υποθέσεις έχει δοθεί στους Γενικούς Διευθυντές του ΥΠΠΟΑ, στην παρούσα Κωδικοποίηση συνεχίζει να αναφέρεται παντού η υπογραφή αποφάσεων ως αρμοδιότητα του Υπουργού Πολιτισμού και Αθλητισμού! Πολλώ δε μάλλον που στην αιτιολογική έκθεση της υπό συζήτηση κωδικοποίησης ως στόχος τίθεται «να παρέχεται η δυνατότητα, τόσο στα διοικητικά όργανα όσο και στους πολίτες, να έχουν άμεση και ασφαλή γνώση της συνολικής νομοθεσίας που αφορά σε ζητήματα προστασίας των αρχαιοτήτων και της πολιτιστικής κληρονομιάς». Ποια ασφαλή γνώση παρέχεται στους πολίτες, όταν στο νομοθέτημα δεν αναφέρεται με σαφήνεια ποιος έχει την αρμοδιότητα της τελικής υπογραφής στις περισσότερες υποθέσεις που τους αφορούν, όπως η κήρυξη/οριοθέτηση αρχαιολογικών χώρων, η έγκριση ΑΕΠΟ, η έγκριση αρχαιολογικών μελετών, οι εγκριτικές πράξεις του άρθρου 10, οι άδειες για εκτέλεση εργασιών, η αδειοδότηση επιχειρήσεων κ.ά. Όλες αυτές οι διοικητικές πράξεις έχουν ως τελικούς υπογράφοντες τους Γενικούς Διευθυντές του ΥΠΠΟΑ (από όπου μεταβιβάζεται και η αρμοδιότητα στους Διευθυντές) και όχι τον Υπουργό Πολιτισμού και Αθλητισμού, όπως εσφαλμένα αναφέρεται στον υπό συζήτηση Κώδικα.
Ρυθμίσεις που υποσκάπτουν την ουσία της αρχαιολογικής νομοθεσίας:
Στην Κωδικοποίηση περιλαμβάνονται ρυθμίσεις που έχουν ψηφιστεί σε άλλους νόμους και αντίκεινται στις διατάξεις του Αρχαιολογικού νόμου, που είναι νόμος συνταγματικής περιωπής. Οι διατάξεις αυτές, που δεν ψηφίστηκαν ως τροποποιήσεις του Ν. 3028/2002, αντί να καταργηθούν πριν την κωδικοποίηση, εντάσσονται στον Κώδικα που κατατέθηκε στη Βουλή.
Αναφερόμαστε στην πρόβλεψη για «φορέα διαχείρισης» σε επισκέψιμο ενάλιο αρχαιολογικό χώρο (που είχε ψηφιστεί με το Ν. 4688/2020 του Υπουργείου Τουρισμού, παρά τις αντιδράσεις του ΣΕΑ βλ. http://www.sea.org.gr/details.php?id=1027 και τώρα ενσωματώνεται στον Κώδικα ως άρθρο 15), που έρχεται σε πλήρη αντίθεση με όλο το γράμμα και το πνεύμα του Ν. 3028/02 και ιδίως το άρθρο 7, όπου προβλέπεται ρητά ότι η διαχείριση των οργανωμένων αρχαιολογικών χώρων είναι αποκλειστική αρμοδιότητα του Δημοσίου, διά των υπηρεσιών του ΥΠΠΟΑ. Η διάταξη που προβλέπει πιθανότητα σύστασης «φορέα διαχείρισης» σε οποιονδήποτε οργανωμένο/επισκέψιμο αρχαιολογικό χώρο είναι μια επικίνδυνη διάταξη, αντίθετη με το Σύνταγμα της χώρας, η οποία οφείλει να καταργηθεί άμεσα ως αντίθετη στο γράμμα και το πνεύμα του Αρχαιολογικού Νόμου και όχι να «εισχωρεί» στον Κώδικα της αρχαιολογικής νομοθεσίας.
Το ισχύον άρθρο 15 του Ν. 3028/2002 κατατεμαχίζεται με τρόπο απαράδεκτο στα υπό συζήτηση άρθρα 15, 15Α, 15Β και 16, με μόνο αποτέλεσμα να χάνεται η προστασία των κηρυγμένων ενάλιων αρχαιολογικών χώρων, να εισάγονται νεολογισμοί όπως οι «μη επισκέψιμοι ενάλιοι αρχαιολογικοί χώροι» (αντί του ορθού «ενάλιοι αρχαιολογικοί χώροι», είτε έχουν κηρυχτεί είτε προστατεύονται αυτοδίκαια με βάση τις διατάξεις του Ν. 3028/02) που δεν υπάρχουν σε καμία νομοθεσία, και να προκύπτουν απαράδεκτα σφάλματα. Χαρακτηριστικό παράδειγμα το άρθρο 15Α, η εφαρμογή του οποίου συνεπάγεται ότι σε κηρυγμένους αρχαιολογικούς χώρους (ανοιχτούς σήμερα στους κολυμβητές, όπως το Παυλοπέτρι, οι Κεγχρεές, η Επίδαυρος κ.ά.) θα απαγορεύεται στο εξής η περιήγηση κολυμβητών επισκεπτών με μάσκα και αναπνευστήρα, αν δεν συνοδεύονται από κάποιο καταδυτικό κέντρο (!). Η διάταξη αυτή δεν προκύπτει από κανέναν άλλο νόμο, αλλά προκύπτει από τον τρόπο με τον οποίο κωδικοποιούνται στο παρόν νομοθέτημα οι διατάξεις, παράγοντας άλλο δίκαιο από το ισχύον.
Τίθενται επίσης ζητήματα αναφορικά με την επιλογή των άρθρων που περιλήφθηκαν στην κωδικοποίηση. Την ίδια στιγμή που το άρθρο 15 (για την προστασία ενάλιων αρχαιοτήτων) κατατεμαχίζεται και από το άρθρο 66 (Παράνομη επέμβαση ή εκτέλεση έργου) «εξαφανίζεται» η αναφορά σε παράνομα έργα ή επεμβάσεις σε ενάλια μνημεία και ιστορικούς τόπους (έχει εξαιρεθεί στο πρώτο εδάφιο η αναφορά στα άρθρα 15 και 17, χωρίς καμία αιτιολόγηση στην αιτιολογική έκθεση), ταυτόχρονα δεν «ενσωματώνονται» στην κωδικοποίηση οι διατάξεις του άρθρου 11 του 3409/2005 (άρθρο 11, Γενικές Απαγορεύσεις – Υποχρεώσεις) που παραμένουν
σε ισχύ (Ο νόμος 3409 τροποποιήθηκε από τον Ν. 4688, όχι όμως οι εν λόγω διατάξεις) και αναφέρουν ρητά:
«6. Στους αυτοδύτες με αυτόνομη καταδυτική συσκευή απαγορεύεται η: […] γ. ανέλκυση, μετακίνηση ή φωτογράφηση αντικειμένων αρχαιολογικής ή άλλης αξίας, που βρίσκονται στο βυθό,
7. Κάθε αυτοδύτης έχει υποχρέωση να ενημερώνει αμέσως και με κάθε πρόσφορο μέσο την αρμόδια Λιμενική Αρχή, αν εντοπίσει αντικείμενα αρχαιολογικού ή αστυνομικού ενδιαφέροντος ή ναυάγια».
Δεν αναφέρεται πουθενά κάποιος συγκεκριμένος λόγος που αυτές οι διατάξεις δεν θεωρήθηκαν «άξιες» να περιληφθούν στην κωδικοποίηση, παρότι είναι σε ισχύ και σχετίζονται άμεσα με την προστασία ενάλιων αρχαιολογικών χώρων και μνημείων.
Εξαγωγή αρχαιοτήτων συλλογών Μουσείων για 50 χρόνια
Η πρόβλεψη για εξαγωγή συλλογών Μουσείων (ελληνικών αρχαιοτήτων) στο εξωτερικό για 50 χρόνια, που ψηφίστηκε με τον Ν. 4761/2020, για την οποία έχουν εκφράσει την κάθετη αντίρρησή τους σωματεία, φορείς, πολίτες και ο ΣΕΑ (βλ. https://www.sea.org.gr/details.php?id=1115), εγγράφεται στο άρθρο 45 παρ. 13 του υπό συζήτηση Κώδικα. Από τη διάταξη αυτή, σύμφωνα με τα λεγόμενα της Υπουργού Πολιτισμού και Αθλητισμού κατά τη συζήτηση του σχετικού νόμου στη Βουλή, θα εξαιρούνταν τα δημόσια Μουσεία. Όμως η προτεινόμενη παράγραφος εξαιρεί μόνο τα Μουσεία της παρ. 2 του άρθρου 45. Αν όντως ισχύει η πρόθεση να εξαιρούνται τα δημόσια Μουσεία από την εξαγωγή αρχαιοτήτων για 50 χρόνια, τότε στο σημείο αυτό θα πρέπει να προστεθεί ότι εξαιρούνται τα Μουσεία της παραγράφου 2 και 3.
Απαλοιφή ποινικής διάταξης
Στη διαδικασία της κωδικοποίησης με βάση τον Ν. 4622, δεν επιτρέπεται η κατάργηση κείμενων διατάξεων. Όμως, στον υπό συζήτηση Κώδικα ελλείπει ολόκληρο το ισχύον άρθρο 71 του Ν. 3028/2002, χωρίς καμία αναφορά ή εξήγηση για την απαλοιφή στην αιτιολογική έκθεση του νομοσχεδίου. Το άρθρο 71 προβλέπει ειδική αρμοδιότητα και διαδικασία για κακουργήματα που σχετίζονται με την καταστροφή αρχαιοτήτων και οφείλει να επανέλθει:
«Αρμοδιότητα εφετείου
«6. Στους αυτοδύτες με αυτόνομη καταδυτική συσκευή απαγορεύεται η: […] γ. ανέλκυση, μετακίνηση ή φωτογράφηση αντικειμένων αρχαιολογικής ή άλλης αξίας, που βρίσκονται στο βυθό,
7. Κάθε αυτοδύτης έχει υποχρέωση να ενημερώνει αμέσως και με κάθε πρόσφορο μέσο την αρμόδια Λιμενική Αρχή, αν εντοπίσει αντικείμενα αρχαιολογικού ή αστυνομικού ενδιαφέροντος ή ναυάγια».
Δεν αναφέρεται πουθενά κάποιος συγκεκριμένος λόγος που αυτές οι διατάξεις δεν θεωρήθηκαν «άξιες» να περιληφθούν στην κωδικοποίηση, παρότι είναι σε ισχύ και σχετίζονται άμεσα με την προστασία ενάλιων αρχαιολογικών χώρων και μνημείων.
Εξαγωγή αρχαιοτήτων συλλογών Μουσείων για 50 χρόνια
Η πρόβλεψη για εξαγωγή συλλογών Μουσείων (ελληνικών αρχαιοτήτων) στο εξωτερικό για 50 χρόνια, που ψηφίστηκε με τον Ν. 4761/2020, για την οποία έχουν εκφράσει την κάθετη αντίρρησή τους σωματεία, φορείς, πολίτες και ο ΣΕΑ (βλ. https://www.sea.org.gr/details.php?id=1115), εγγράφεται στο άρθρο 45 παρ. 13 του υπό συζήτηση Κώδικα. Από τη διάταξη αυτή, σύμφωνα με τα λεγόμενα της Υπουργού Πολιτισμού και Αθλητισμού κατά τη συζήτηση του σχετικού νόμου στη Βουλή, θα εξαιρούνταν τα δημόσια Μουσεία. Όμως η προτεινόμενη παράγραφος εξαιρεί μόνο τα Μουσεία της παρ. 2 του άρθρου 45. Αν όντως ισχύει η πρόθεση να εξαιρούνται τα δημόσια Μουσεία από την εξαγωγή αρχαιοτήτων για 50 χρόνια, τότε στο σημείο αυτό θα πρέπει να προστεθεί ότι εξαιρούνται τα Μουσεία της παραγράφου 2 και 3.
Απαλοιφή ποινικής διάταξης
Στη διαδικασία της κωδικοποίησης με βάση τον Ν. 4622, δεν επιτρέπεται η κατάργηση κείμενων διατάξεων. Όμως, στον υπό συζήτηση Κώδικα ελλείπει ολόκληρο το ισχύον άρθρο 71 του Ν. 3028/2002, χωρίς καμία αναφορά ή εξήγηση για την απαλοιφή στην αιτιολογική έκθεση του νομοσχεδίου. Το άρθρο 71 προβλέπει ειδική αρμοδιότητα και διαδικασία για κακουργήματα που σχετίζονται με την καταστροφή αρχαιοτήτων και οφείλει να επανέλθει:
«Αρμοδιότητα εφετείου
- Τα κακουργήματα της κλοπής μνημείων, της υπεξαίρεσης μνημείων, της φθοράς μνημείων, της αποδοχής και διάθεσης μνημείων που αποτελούν προϊόντα εγκλήματος, της παράνομης επέμβασης ή εκτέλεσης έργου σε μνημείο, της παράνομης εξαγωγής πολιτιστικού αγαθού και της παράνομης ανασκαφής ή άλλης έρευνας για την ανεύρεση ή αποκάλυψη αρχαίων υπάγονται στην αρμοδιότητα του τριμελούς εφετείου.
- Μόλις περατωθεί η ανάκριση για πράξεις της προηγούμενης παραγράφου η δικογραφία υποβάλλεται από τον εισαγγελέα πλημμελειοδικών στον εισαγγελέα εφετών, ο οποίος εάν κρίνει ότι δεν συντρέχουν σοβαρές ενδείξεις για την παραπομπή του κατηγορούμενου στο ακροατήριο με απευθείας κλήση, εισάγει την υπόθεση με πρότασή του στο Συμβούλιο Εφετών που αποφασίζει σύμφωνα με όσα ορίζονται στα άρθρα 309-315 του Κ. Π .Δ.
Εάν ο εισαγγελέας εφετών κρίνει ότι προκύπτουν ενδείξεις και ότι δεν πρέπει να επιστρέψει τη δικογραφία για να συμπληρωθεί, εισάγει, εφόσον συμφωνεί και ο Πρόεδρος Εφετών, την υπόθεση στο ακροατήριο με απευθείας κλήση, κατά της οποίας δεν επιτρέπεται προσφυγή.»
Σχετικά με την ασφάλεια δικαίου
Για την εξυπηρέτηση του πολίτη και τη γνώση του ως προς τις διαδικασίες που ακολουθούνται, ώστε να αποφεύγονται παρερμηνείες και προβλήματα, είναι αναγκαίο να αποσαφηνιστεί στον Κώδικα ότι οι αναφερόμενες προθεσμίες που αναφέρονται στην εξυπηρέτηση υποθέσεων, σύμφωνα με τη νομολογία (όπως έχει κριθεί από αποφάσεις δικαστηρίων), είναι ενδεικτικές και όχι αποκλειστικές σε περίπτωση που ο χειρισμός της υπόθεσης απαιτεί αρχαιολογικό έλεγχο, ανασκαφή ή γνωμοδότηση Συμβουλίου, με βάση την αρχαιολογική νομοθεσία που κωδικοποιείται στο παρόν νομοθέτημα.
Αναγκαίες διορθώσεις:
- Στο άρθρο 10, παρ. 4: από τη φράση «κηρυγμένα μνημεία» να απαλειφθεί η λέξη
«κηρυγμένα». Συγχρηματοδοτούμενα έργα γίνονται σε όλα τα μνημεία που προστατεύονται αυτοδικαίως με τις διατάξεις του Ν. 3028/2002 (μνημεία ως το 1830), ανεξαρτήτως αν είναι τα ίδια κηρυγμένα ως μνημεία ή όχι. Για παράδειγμα, τα έργα σε μεταβυζαντινούς ναούς σε ολόκληρη τη χώρα. Η πράξη έχει δείξει ότι το σημείο αυτό είχε διατυπωθεί λάθος στο νόμο και καλό είναι να διορθωθεί, καθώς με τη διόρθωση αυτή δεν αλλάζει η ουσία του εδαφίου, απλώς αποσαφηνίζεται.
- Στα άρθρα 15-15Δ: Οι διατάξεις που αφορούν τον τρόπο λειτουργίας των επισκέψιμων ενάλιων αρχαιολογικών χώρων (άρθρο 15, 15Β, 15Δ) και τη φωτογράφιση (15Γ) πρέπει να μεταφερθούν στο άρθρο 46 του Αρχαιολογικού Νόμου, καθώς αφορούν την πρόσβαση και χρήση των αρχαιολογικών χώρων, εξίσου ενάλιων και χερσαίων, η οποία εξετάζεται στο Κεφάλαιο ΙV του νόμου και όχι στο Κεφάλαιο Γ («Χωρικές ρυθμίσεις») όπου έχουν ενσωματωθεί στο υπό συζήτηση νομοθέτημα.
- Στο άρθρο 34Γ: το πρώτο εδάφιο πρέπει να αναπροσαρμοστεί με βάση τον ισχύοντα Οργανισμό του ΥΠΠΟΑ, καθώς η αρμοδιότητα ανήκει ήδη στη Διεύθυνση Τεκμηρίωσης και Προστασίας Πολιτιστικών Αγαθών και όχι στη Διεύθυνση Διαχείρισης Εθνικού Αρχείου Μνημείων, Τεκμηρίωσης και Προστασίας Πολιτιστικών Αγαθών όπως εκ λάθους αναφέρεται στο υπό συζήτηση νομοθέτημα.
- Στο άρθρο 43, παρ. 3α: Πρέπει να προστεθεί, για λόγους σαφήνειας, η φράση «που δεν εκτελείται από την Υπηρεσία», ώστε να διαμορφωθεί το άρθρο ως εξής: «Για τη μελέτη, την ανάληψη και την επίβλεψη έργου συντήρησης, που δεν εκτελείται από την Υπηρεσία [ακολουθεί το υπόλοιπο εδάφιο]».
- Στο άρθρο 66: Στο πρώτο εδάφιο πρέπει να προστεθούν τα άρθρα 15, 15Α και 17, όπως ισχύει στον Ν. 3028/2002, ο οποίος δεν μπορεί να αλλάζει αυθαίρετα με το πρόσχημα της
«κωδικοποίησης».
- Μεταβατικές διατάξεις, άρθρο 73: θα έπρεπε να αποσυρθούν όσες ίσχυαν το 2002 και πλέον δεν έχουν καμία εφαρμογή ή να προσαρμοστούν οι ημερομηνίες των μεταβατικών διατάξεων που πήραν παράταση μετά τη δημοσίευση του Ν. 3028/2002.
Τα παραπάνω αποτελούν προκαταρκτικές παρατηρήσεις του Συλλόγου Ελλήνων Αρχαιολόγων επί της κωδικοποίησης, χωρίς να αναιρούνται οι αιτιάσεις και διαφωνίες που έχουμε κατά καιρούς προβάλει κατά τη συζήτηση αντίστοιχων νομοθετημάτων στη Βουλή και τις οποίες διατηρούμε στο ακέραιο (ενδεικτικά: η αιφνίδια και χωρίς κανέναν διάλογο αλλαγή στο άρθρο 45 του Ν. 3028/02 για τα Μουσεία, βλ. https://sea.org.gr/details.php?id=1118).
«κωδικοποίησης».
- Μεταβατικές διατάξεις, άρθρο 73: θα έπρεπε να αποσυρθούν όσες ίσχυαν το 2002 και πλέον δεν έχουν καμία εφαρμογή ή να προσαρμοστούν οι ημερομηνίες των μεταβατικών διατάξεων που πήραν παράταση μετά τη δημοσίευση του Ν. 3028/2002.
Τα παραπάνω αποτελούν προκαταρκτικές παρατηρήσεις του Συλλόγου Ελλήνων Αρχαιολόγων επί της κωδικοποίησης, χωρίς να αναιρούνται οι αιτιάσεις και διαφωνίες που έχουμε κατά καιρούς προβάλει κατά τη συζήτηση αντίστοιχων νομοθετημάτων στη Βουλή και τις οποίες διατηρούμε στο ακέραιο (ενδεικτικά: η αιφνίδια και χωρίς κανέναν διάλογο αλλαγή στο άρθρο 45 του Ν. 3028/02 για τα Μουσεία, βλ. https://sea.org.gr/details.php?id=1118).